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華爾街"做空中國" 誰為巨額地方債買單

崔新生

2011年07月12日07:47    來源:人民網-《國際金融報》     手機看新聞

  

CCVI中國價值指數顯示,地方政府債務主要風險為再融資和通貨膨脹



  編者按:

  “地方債危機”這一話題近期持續升溫。昨日,面對有機構和個人對審計署公布的全國地方政府性債務審計結果提出的質疑,審計署新聞發言人表示,此次審計涉及的每一筆債務和每一個數據都是有據可查、真實可靠的,不存在個別機構和個人毫無依據、憑空推測出的所謂“低估”或“遺漏”的問題。

  但值得一提的是,央行、審計署、銀監會相繼發布的地方債規模的數據有著數萬億的差距,的確是不爭的事實。雖然由於各地舉債融資渠道多樣,程序不透明,償債責任未落實等問題給審計工作帶來客觀上的難度,但數據背后體現出的統計口徑差異值得深思,而這筆巨額地方債又該由誰以及如何“買單”?

  “資不抵債”與“可控”之爭

  與華爾街“做空中國”相呼應,中國本土債危論者的核心同指地方政府債務。這是一種前所未有的內外一致“共識”:中國地方政府債務真的出現了問題,問題到底有多大?譬如“資不抵債”則是一種觀點,而與此同時,有政府背景的中國投資銀行則認為地方政府債務屬於可控范圍。

  CCVI中國價值指數在對中國地方政府債務風險評級調研中,對以上兩種評價得出自己的看法,一是華爾街和中國本土共同的債務危機論者忽略了這樣一個前提,即中國地方政府並非“法人”主體,因此在負債之時,也無以或沒有辦法對自身資產進行評估,所以談不上負債比或者還不還債﹔二是有政府背景的中國投資銀行對地方債的可控或不可控並沒有給出更有說服力的理由或依據。

  很顯然,對中國地方政府債務風險危機論或可控論都忽略第一個前提,僅僅是從銀行信貸或其他負債方式中單純地對所公開公布的數據進行評估,而相當一部分政策性金融機構或許不包含在其內,同時3萬多個鄉鎮政府負債並未審計。CCVI在對鄉鎮一級政府負債調研中,主要面對的就是相關數據的統計難度,而作為與中國最基層的自治組織對接的一級政府,在城市化、工業化和具體項目佔有土地及其交易過程,鄉鎮一級政府往往是最直接的談判者或議價者,以及項目搭配過程進行負債的關聯主體。

  “底”究竟是多少

  在審計署對地方政府債務審計中,首先明確了審計署作為國務院的“第三方”部門,審計署這一次的行政使命,僅僅歸結於兩個字:摸底。審計署無權、也不方便對此發表自己的觀點和看法,將摸底摸出來的結果匯報國務院,其任務就算了結。眾所周知,地方政府債務風險的提出和警惕,起先源於金融監管部門即銀監會對負債風險的警示。由此揭開了地方政府債務與銀行信貸的部門性風險、可能誘發的系統性風險,以及全社會及行政風險的危險連鎖反應的鏈條。是這一鏈條引起了中央政府的重視,而並非對地方政府債務風險本身的警惕。因此,審計署的“摸底”,就是有助於中央政府進一步左右或強化對這一風險的認識,以此形成解決問題的決策。譬如對地方融資平台的4.97萬億元債務口徑,則是財政部、央行、銀監會和發改委四方所認定之數。

  審計署審計的原始“依據”,應該是來自銀行監管部門的12萬億或14萬億(以央行2011年6月1日發布《2010年中國區域金融運行報告》中有關地方政府貸款負債額相當於銀行貸款總額30%計算,約人民幣14萬億元)。審計署根據這一“數據”開始對地方政府進行債務審計,會首先來自地方政府的拒絕並最終討價還價,由此得出雙方共同認可的一個極點,即最后審計署公布的10.7萬億元。

  根據2010年審計署、銀監會、央行公布的地方融資平台貸款額(見圖表1),CCVI認為,對於審計署得出這樣的一個數據,已經相當不易。但與金融監管部門所統計、而不是摸底“摸”出的數據相比,顯然是少多了。而金融監管部門已經非常清楚,即使這樣一個不被審計署認可的數據,已經是有意無意疏漏了很大一部分,其中包括審計署與金融監管部門“不謀而合”的鄉鎮一級政府債務。

  誰是負債主體

  地方政府債務的形成,作為中國國情體制而言,地方政府不能作為發債主體,當然也不能是負債主體。不能作為發債主體是因為地方政府不能公開發債,而不能成為負債主體是因為地方政府管轄地區的所有資源,包括土地資源,是屬於這一區域的“全民”所有,因此負債主體是“全民”,而非地方政府。假如說地方政府債務風險,准確地講應該是這一區域屬地的所有老百姓人人負債了。地方政府既無資產,更不能對外承擔債務。

  而事實卻恰恰相反,地方政府不能負債,但中央財政代其發債,地方政府與中央政府由此博弈開始,因為中央財政既然是代其發債,自然最終使用應該是地方政府,雙方討價還價的底牌,就是中央政府所發之債要求地方政府必須要使用中央政府政策劃定的范圍內(見圖表2、圖表3)。

  另一方面,金融機構與地方政府之間的債務關系相對比較簡單,地方政府以財政收入做抵押或擔保,向銀行進行借貸,銀行在對其評估后進行貸出。但金融系統對其貸款盡職調查,忽略的土地收益能不能作為償債“抵押品”,以及對貸款投向的產業投資價值的評估即成長性的預期風險或收益,能否為貸款收回提供足夠的保障:假如用作貸款用途的產業投資安全性和成長性比較好,對信貸安全評估、信貸資產質量,奠定了一個非常好的預期。

  CCVI中國價值指數在對地方政府債務進行投向方面進行的產業投資價值評估中發現,無論是地方政府,還是金融機構,信貸投向對他們而言則屬於一個灰色地帶。

  再融資加劇風險

  從央行或銀監會與審計署對地方政府相關數據的口徑不一,凸顯中國國情體制作用下相關部門或主體的行為偏好。如果僅僅是金融監管部門對地方政府債務進行評估,地方政府並不認為風險能夠波及到自身﹔審計署則不然,因為要厘清債務的關聯性如償債主體、可能性的責任等,這些最終要落實到賬面來,則可以從某種程度上澄清了債務關聯主體之間的邊界。盡管地方政府知道“資不抵債”並不可怕,即使財政為負數,上級政府部門也不會坐視不管,概念上的破產在現實中是實現不了的。因此,地方政府更傾向於將債務作為一筆糊涂賬處理:昔日商業銀行的債務可以豁免,地方政府的債務同樣也僅僅是個數字而已。

  當審計署對地方政府債務責任主體進行審計時,更直接地可能會牽連到地方政府主要官員的仕途、行政業績考評等方面,這就出現了譬如地方政府融資平台統計數據的差異(見圖表4):截至2010末,審計公告顯示全國省、市、縣融資平台公司數量是6576家﹔銀監會公布的數字為9828家,而央行對此數據統計則為萬家以上,之間相差缺口3000余家。照此統計比對估算,審計署對地方政府債務的10.7萬億因其融資平台數缺失之約1/4那部分補齊,應在3萬億左右﹔再加上對什麼是融資平台主體的界定標准不一的人為放寬,疏漏的政策性金融機構的授信額度等疊加,接近20萬億應該是一個比較合理的約等數。

  CCVI中國價值指數對其中的政策性金融機構授信調研中發現,這一類金融機構的授信對象裡,全國性的社團如商會、協會類似的組織不在少數,可以說凡是具有一定影響的全國性社團組織,隻要想獲得這樣的政策性金融的扶持,都不是扶持困難。政策性金融機構為這些組織或機構授信額度,基本都在數十億以上,這些組織類似“地方政府”,成為獲得授信額度的中間人或協調人。

  無論是地方政府債務,或是疏漏領域的債務,以及難以厘清的負債主體形成的債務,都很難說明負債所投資的項目已經完成,可以不需要繼續貸款支持,因此,這些投資已完成周期對資金的依賴,需要繼續輸血的當不屬於少數。一旦停止再融資,前期信貸很有可能血本無歸。

  建立監測評估機制

  如同負債運營已經成為市場經濟條件下一種常態那樣,市場經濟體制的樣板美國,即是暢快淋漓地對全世界進行負債運營。任何負債主體負債本身並不可怕,關鍵是償債能力,以及償債的可持續性。因此,無論是華爾街出於“做空中國”的目的,還是中國本土與之相呼應的地方債務危機論者,異曲同工的目的則是人民幣加速升值以及全面的通貨膨脹。

  CCVI中國價值指數以其自身的“政策風險指數模型”對中國部分地方政府負債投資項目進行評估發現,地方政府債務進行負債的原因,受到自上而下政策的左右和干預,比如屬於負債高峰期的2009年則與國家財政刺激經濟政策密切相關。地方政府除了本地經濟政績壓力需要負債之外,多少也會有因政策而“被負債”的因素,如4萬億財政刺激政策的70%需要地方提供,作為不屬於發債主體的地方政府,除了常規的財政收入支出之外(見圖表5、圖表6),迅速在短時間內完成這一投資積聚,通過土地高價交易和銀行信貸,很難再有別的路徑。

  綜上所述,如何化解目前地方政府債務風險固然重要,而使地方政府能夠真正步入減少不良負債的損失更加重要。比如首先要將所有投資方向明晰化,以及出具負債投資項目清單,通過對負債投資項目進行產業投資價值評估,初步劃分良性負債和不良負債或可能不良的債務投資。在此基礎上,建立自下而上的政府債務監測評估機制,是控制和把握未來地方債務風險並對其實時預警、防范的關鍵性措施。
(責任編輯:李海霞)

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